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编者按：

随着北京城市副中心建设步伐的加快，民众对于副中心建成后将在多大程度上解决目前北京在城市发展过程中遇到的问题以及在京津冀一体化进程中的作用依然尚存疑虑。今天再推一篇韩国行政中心迁移的文章，世宗和首尔之间的问题会在“北京”与“通州”重现吗？

完工后的世宗市政府大楼效果图

韩国首尔同北京一样，既是国家首都，又是人口和功能过度聚集的特大型城市。为了缓解首尔的“大城市病”，推动区域均衡发展，以及基于军事和政治的考虑，年12月韩国国会通过《新行政首都特别法》，决定将韩国行政首都从首尔迁往韩国中部地区（后来具体设在世宗特别自治市，以下简称为“世宗市”）。按照计划，将有36个中央政府机构于年9月至年底间迁往世宗市，总理室作为首个政府部门已于年9月迁入，由此韩国行政中心迁移拉开帷幕。

韩国行政中心迁移的背景

韩国行政中心迁移是经历漫长酝酿和争论后抉择的产物。早在20世纪70年代，时任总统朴正熙就曾计划建设新首都，只是因其意外死亡而未能落实。年末，韩国总统竞选期间，当时候选人之一卢武铉提出迁都构想，并在执政后致力于付诸实施，国会年底通过《新行政首都特别法》。中间历经重重波折和争议，年12月，韩国最终确定新建行政首都名称为世宗市，并于年7月开始工程建设。

韩国政府决定将新的行政中心迁往首尔以南公里的中部城市世宗市，考虑到城市和区域的发展、国内政治、国家安全等多方面的原因。

新搬迁的国务总理室大楼

（1）首尔城市过度集聚发展已难以满足首都功能的发挥。年首尔市行政面积.28平方公里，人口万（超过全国万人口的1/5），人口密度人/平方公里。首尔市集中了韩国各种企业总数的29.7%，国内生产总值的28.8%，金融、机关、商店总数的41.6%，批发零售额的37.4%。多年的过度集聚发展导致首尔的“城市病”日益严重：人口密集、地价飞涨、交通拥挤、环境污染等因素成为首尔可持续发展的障碍，并导致社会成本增大和城市竞争力下降。

（2）区域均衡发展的需要。以首尔为中心的首都圈（包括首尔、仁川、京畿道，总面积平方公里）位于韩国偏北部，只占韩国1/10的土地面积，却集中了韩国47%的人口、50%以上的经济力量，与欠发达的中、南、西、东部相比悬殊太大。经济发展的不平衡触发了地区间和阶层间的矛盾和冲突，中央政权和地方政权在权力分配和协调上的矛盾日益加剧。同时，首都圈过于强大令地方精英人才流失，地方发展缺少必要的人力资源，更缺少人才。在中部地区建立新的行政首都可以把政治、行政等公共权力即中枢职能分散到地方，从源头上切断区域不均衡发展的机制。这种分散将带来信息、机会、投资、公共和民间服务的分流，有效地促进各地区均衡发展，对地方的行政权力和经济利益重新进行分配，这对国家的整体发展大为有利。

（3）韩国国内政治的需要。世宗市概念最初由卢武铉年代表主要左翼政党竞选总统期间提出，获得世宗市所在的中部忠清地区选民的支持，当选后推动了政策主张的实施。

（4）维护国家安全及增加战略纵深。随着驻韩美军的战略调整，尤其是美军从首尔周边向韩国中部腹地南撤，距北部“ ”仅40公里的首尔有失去往日安全防护之虞。一旦有事，首尔势必首当其冲、危如累卵。因此，首都南迁可以大大提高首都安全系数。

世宗碑岩寺

韩国行政中心迁移的基本情况

世宗市基本情况

世宗市位于忠清南道的东北部，面积平方公里，现有常住人口12万。韩国政府计划投资22.5万亿韩元（约亿人民币），年将世宗市建成人口50万的行政中心复合城市。通过“行政中心复合城市建设项目”从年开始促进中央行政机关分阶段迁至世宗，依据年12月制定的《世宗特别自治市设立相关特别法》，在年7月1日由中央直辖的自治团体——世宗特别自治市已开始运作。

世宗市和首尔市的中央行政职能分工

韩国中央部门中包括青瓦台（总统）和国会在内的外交、统一、法务、国防、行政安全、女性等部门留在首尔，其它部门将在年之前完成行政首都迁移至世宗市的工作，包括16个中央行政机关和20个相关部门的1万名公务员。

保障行政中心迁移的政策措施

根据《世宗特别自治市设立相关特别法》规定，年3月由总理室主管,由世宗市支持委员会进行了中长期城市发展的研究，为实现政策目标提供支持。发展方案在经过多次专家讨论、听证和意见综合之后,于年6月最终形成了世宗市中长期发展战略规划，有力地保障了行政中心迁移的顺利进行。

（1)强化泛政府性的支持、协助以国务总理带头的世宗市支持委员会和以国土海洋部部长带头的(行政中心复合城市)建设促进委员会对世宗进行直接领导，各种政策主要通过总理办公室支持团和幸福厅来具体落实（图5），其它相关单位通过协调来实现行政上的支持。世宗市中心地区的城市规划和技术性问题由以国土海洋部为主的建设促进委员会解决，世宗的综合性问题由总理室为主的世宗支持委员会进行协调解决。

图5对世宗市行政支持结构图

（2）多途径扩大城市增长动力

在行政机关完全迁入之前，世宗市建设以国家投资形式为主，之后则通过引入民间资本促进城市发展。到年末，总支出占建设专项资金总额的22%，预计到年达到92%（表3），这么长的时间跨度和巨大的投入需要有步骤有计划地进行管理，也是保证世宗市建设以及以后发展活力的重要保障。

表3世宗市建设资金（单位：亿韩元）（汇率1:）

具体的促进措施：第一，只有确保行政机关及其研究机构的顺利迁入，才能确保世宗市之后稳定的发展。应灵活满足（各机关部门人，研究机构人）名人员及其家属等各方面的需求。第二，应对专项建设资金的使用情况进行定期检查，确保建设有序进行（投资时间、项目引入和资金分配）。第三，通过行政支持建立多角度的吸引民间资本的投资环境，短期内针对首都圈迁入企业实施现有优惠政策，中长期时间段内在考虑同周边城市协调发展的前提下，从税制、财政、行政等方面改善优惠政策，另外充分保证同其他城市的土地价格优势。负责世宗建设的国土海洋部联合有关机构制定具体的优惠政策（明确种类、范围、对象等）供世宗市进行讨论。第四，从分散首都圈人口和提高国家竞争力的角度出发，对于知名大学、医院、国际商业办公等城市核心设施的引入应积极动用社会力量，意识到只有通过对高级人才的吸引才是世宗市开发建设的成功关键，也只能通过服务于大量居民的医疗、文化、教育等服务设施的健全才能提升世宗市在行政和科学上的作用和地位。目前拥有建校优先权的大学有高丽大学和汉南大学，以及韩国科学技术院（KAIST）。

（3）同周边区域的协调发展

世宗市周边有5个市郡（大田、清州、清原、天安、公州），面积达平方公里。周边的既有情况造成了世宗市开发过程中不得不面对重复建设问题，重复的建设不仅造成投入的浪费，还会对周边产业形成诸如“虹吸效应”的不利影响。同时，由于世宗市的面积来源于忠清南道和忠清北道，需要对这两个道（省）在人口和财政上的损失进行补偿或在开发项目上给予支持。具体的协调措施包括：第一，构筑广域城市发展体系。即综合视角下的城市增长管理体系，包括空间构造、发展方向和土地供给等方面的协调。第二，加强世宗城市设施辐射范围。分担周围城市功能的同时又加强了世宗自身的中心地位。第三，对于产生影响的地区应给予适当的补偿。多角度有序地推进目前已经在实施的国家补偿经费。

“行政中心迁移”的后续问题

行政中心的建设完善是一个长期的工程，从目前的进展来看，一些后续问题也逐渐显现：

（1）“复合”目标建设需要较长的时间周期。世宗的定位是“行政中心复合城市”，在行政中心定位的基础上，加入了科技、高等教育、医疗与国际商业等复合元素，即除了行政职能外，还有专门划定的“尖端知识城”和“大学与研究专用区域”，但这两块区域的建设较为缓慢，目前仍然没有明确的时间表，尚为空地，各类机构也有自己的考量。同时，基础配套设施的建设完善以及人口的集聚也需要一定的时间周期，世宗市离建成“复合”目标还有很远的路要走。

（2）新旧行政中心之间产生大量的“城际”通勤。世宗市距离首尔余公里，由于总统府、国会、外交、统一、法务、国防、行政安全、女性等部门仍然留驻首尔，两个行政中心的并存造成很多政府人员和办理手续的国民在两市之间长途跋涉，不免造成行政效率低下。同时，一些公务员家庭留在首尔，每天驱车两个小时到世宗上班，时间成本较高迫使部分公务员离职。

（3）拉高了当地的生活成本。新行政中心的建设虽然给当地的经济社会发展注入活力，但也造成了严重的两极分化，曾经在这里拥有较多土地的人获得的补偿金足够自己未来的生活，而没有土地和产业的当地普通百姓，会被迅速升高的房价等影响原有的生活水平。

长按