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随着城市规模的日益扩大，现代大中城市普遍存在的人口增多、用水用电紧张，交通拥堵、环境恶化等社会问题，以及由上述问题引起的恶城市人群易患的身心疾病，这些问题和矛盾又在一定程度上制约了城市的发展，加剧了城市政府的负担，使城市政府陷入了两难困境，有人将这些问题统称为“城市病”。
“城市病”是几乎所有国家曾经或正在面临的问题，但城市病的轻重可以因政府重视程度和管理方法的差异而有所不同。下面就美国纽约、韩国首尔和世宗、中国成都治理“城市病”的经验与大家分享。
纽约：从城市化向“城郊化”过渡
提起纽约，人们脑海中会浮现鳞次栉比的摩天大厦、川流不息的人群、车水马龙的繁华街道等场景。的确，这个号称“不夜城”的美国第一大城市拥有近千万人口，是美国重要的金融、文化和娱乐中心，也是名副其实的国际化大都市。然而，人们大概很难想象，这样一个看似拥挤繁忙的城市会是美国最节能环保的城市之一。事实上，纽约人均碳排放量在全美大城市中排名最低，城市人均公共绿地面积在全球大城市中名列前茅，即使在寸土寸金的曼哈顿岛上，80%的土地面积都是绿化地带。究竟纽约是如何从一个普通城镇发展成为今天的模范大都市？这当中又有哪些值得我们借鉴的经验和教训？
高速城市化带来诸多问题
在工业革命的带动下，美国在20世纪20年代就完成了城市化进程。年，纽约市已经一片繁荣，仅摩天大楼就有幢。然而城市化过快所导致的一系列问题也接踵而至。
从年到年间，大约有万外来移民陆续涌入纽约。大量的外来人口给纽约注入了不同的宗教信仰、文化风俗和生活习惯，也给城市的运转带来了沉重的负担。年，纽约市的人口已达到万人，但纽约的房屋保有量却远远无法满足住户需求。当时一家住宅机构对曼哈顿的住宅区进行调查，发现有三分之二的公寓都有至少三人同时居住，乘下三分之一的公寓平均每套也有两人居住。
19世纪末，纽约作为当时美国最大的工业基地，有大量工厂企业聚集在市区。严重的工业污染不仅损害了城市环境，更使很多居民患上肺气肿甚至肺癌等疾病。资料显示，年，纽约市仅有5%的人活到60岁，五分之一的幼儿活不到5岁。
城市化进程过快导致的交通拥堵问题在当时的纽约也非常明显。20世纪20年代，电车、汽车开始在纽约普及，原来的道路无法承载迅速增加的通行需求，纽约的交通也变得拥堵不堪。此外，贫富差距增大，医疗资源短缺、犯罪率居高不下等社会问题也不断困扰着纽约。
从城市化向“城郊化”过渡
面对城市快速扩张带来的一系列问题，纽约城市规划部门不得不开始调整城市发展战略。他们确定的城市规划调整方向，就是使纽约逐渐从城市化向“城郊化”过渡。
纽约的“城郊化”发展大致可划为三个阶段。第一阶段是城市居住功能郊区化，就是把居民住宅迁移到城市郊区。年前，纽约居民的工作生活主要集中在市中心。随着城市规模急剧膨胀，居住环境恶化，越来越多的中产阶级愿意在纽约郊区环境较舒适的地区购房或建房。50年代纽约的城郊化迈入高潮阶段，大量居民由市中心搬往郊区。而公路的发展、小汽车的普及以及城郊中心的完善，也使得人们有条件住到郊外。
第二阶段是城市商业功能和产业功能郊区化，就是在纽约郊区城镇建立大型购物中心等商业网点，并把工厂企业搬到郊区。60年代至70年代，纽约市郊区城镇建起了许多大型购物中心，人们不必再为购买生活用品而往返于市中心商业区。而城郊与市中心之间的土地差价也使许多企业纷纷向郊区城镇迁移，大规模的工业园和商业服务网点落户郊区，具有完善城市功能的中心区域在纽约郊区城镇逐步形成。这一变化给纽约郊区创造了大量就业机会，原来往返于市区与郊区之间的工作生活方式也随之改变，纽约郊区城镇逐渐成为许多中产阶级人士主要的生活和工作空间。
第三阶段是建立卫星城镇。卫星城镇是指在城市周边形成的具备居住、购物、娱乐等城市功能的新城镇。纽约的卫星城镇包括长岛以及与纽约相邻的新泽西州的一些小城镇。这些卫星城镇很大程度上解决了传统城市普遍存在的噪音、交通、住房、空气污染等方面的问题，也为居民提供了良好的生活环境。
公共出行化解交通拥堵
今天的纽约市拥有近千万人口，是美国人口密度最高的城市，而纽约却并没有因为人口众多而缺乏秩序。事实上，纽约是全美大城市中最绿色环保的城市，在城市规划的许多方面都走在美国城市的前列。
纽约每年人均温室气体排放量7.1吨，不到全美人均水平(24.5吨)的1/3。由于发达的公共交通网络、极高的人口密度以及较小的平均住宅面积，纽约市的人均“碳足迹”是全美最低的。与美国人均每天开车26英里(41.6公里)的距离相比，纽约居民每天人均开车距离仅为9英里（14.4公里）。在全美各大城市中，纽约居民走路上班或者利用公共交通上班的比例都是最高的。这些都要归功于纽约市方便快捷的公交系统。
纽约的地铁已有一百多年历史。全市有24条地铁线路纵横交错，个车站遍及纽约五个区。工作日每天平均运送多万人次，比美国其他所有城市地铁运送的乘客总和还要多。纽约还有多辆公共汽车，和地铁一样都是一年天、全天24小时运转。高密度的公交网意味着转车很方便，人们不用开车，通过公交和步行就可以到达目的地。事实上纽约人每年因此省下的钱高达亿美元。
为了保证交通顺畅，纽约市政府在交通流量大的路段开辟公交专用道，在规定时段未经许可，其他车辆不准占用公交车道，一经发现会遭到重罚。此外，纽约市政府还通过征收燃油税、过桥过路费、高额停车费来限制私家车的出行。
节约能源营造绿色纽约
为了节能减排营造绿色纽约，纽约市政府也采取了一系列具体措施。比如将一万多盏交通信号灯换成节能的发光二极管灯具，减少90%的耗能；将公共场所18万个低效冰箱换成节能冰箱，减少75%的耗能；将15万盏街灯换成节能灯等等。纽约市还出台法律，规定市政府机构只能购买节能型的汽车、空调和复印机等。纽约的自由女神像、艾丽丝岛和22栋联邦大楼每年用电万千瓦时，都来源于干净清洁的风能发电。
纽约的许多摩天大楼也司职着“环保的功能”，比如纽约的7号世贸中心塔、赫斯特大厦、美国银行塔等。7号世贸中心塔是纽约市第一栋获得“美国绿色建筑委员会能源及环保设计先导计划”认证的“绿色”建筑物，屋顶收集的雨水可以提供周边公园的用水和大楼的冷却没施。位于曼哈顿市中心的美国银行塔也是被广泛学习的环保办公楼案例。大楼可以极大限度地重复使用废水和雨水，每年节省百万加仑的纯水消耗。此外，纽约著名地标帝国大厦节能改造工程也于年4月启动。预计完工后，帝国大厦将每年降低能耗38%，节约能源费用万美元，15年内减少碳排放10.5万吨。
强制推行垃圾再循环
在治理空气污染方面，纽约市政府也采取了许多措施。90年代中期，纽约市交通局开始购置混合动力公交车替代传统型柴油公交车，因为混合动力公交车比传统公交车节油30%以上。年到年间，纽约公交车的颗粒物排放量下降了97%、氮氧化物排放量下降了58%。如今纽约拥有全美数量最多的电气混合动力公交车，纽约政府还希望在下一阶段推进装配氢燃料电池的公交车。此外，纽约的出租车也计划在年全部改成油耗低、排放少的混合动力车型。
像许多大城市一样，纽约的城市垃圾问题一直是令政府头疼的事。年，纽约市关闭了最后一家垃圾填埋场后，所有垃圾均运往外地处理。以卡车为基础的垃圾处理系统取代了原有模式，纽约84%的生活垃圾都通过卡车运输。但频繁往返的垃圾车不但增加了沿线交通压力，还污染了空气。针对日益突出的垃圾处理难题，年9月，纽约市长布隆博格签署了为期20年的“固体垃圾管理计划”，开始建立符合新的环保要求的垃圾处理系统。未来纽约市87%的生活垃圾都将改用船舶和火车运输，以解决卡车运输带来的交通、空气和噪音等诸多问题。
纽约市政府在垃圾回收和分类管理上也是颇费心思。年，纽约市通过立法，将垃圾再循环定为法律强制性项目，并在各区进行推广，包括免赞提供宣传材料，发起住宅区垃圾再循环倡议；狠抓学校垃圾再循环，规定每个学校都必须设立协调员专门负责垃圾再循环；规定所有私营部门比如餐馆、超市等必须进行垃圾再循环，违者将受重罚。年4月，纽约市议会再次大幅修改立法，强化垃圾分类回收，比如在全市人流密集处新增个垃圾回收箱，扩大再循环垃圾种类，以及设立家庭危险品再循环项目等。
韩国治理“城市病”：人口过密往周边分流
韩国的现代化进程早于中国，在治理“大城市病”方面已有大量行之有效的探索。韩国如何通过高新技术、新建行政首都和就地加入文化因素改造等措施来打造宜居城市。
首尔：靠高新技术减少拥堵
韩国首都首尔面积仅有平方公里，人口却多达万，但在这个人口密度极高城市，却很少遇到大堵车的情况，这是为什么？在位于首尔市政府新办公楼地下三层的首尔市交通信息中心(TOPIS)，大家找到了一些答案。该中心目前拥有4个组90名在职人员，24小时对交通和灾难等状况进行监控和智能化管理。
据了解，首尔公交系统10年前还饱受道路拥堵、运营管理体制落后和线网繁复混乱之苦。首尔市对大众交通系统进行调整始于年，当时为实现便捷服务，重新规划和设置了所有线路。如将整个首都圈公交线网进行区域划分，所有车辆按运营线路分别喷涂红、黄、绿、蓝等车身颜色，便于识别。蓝车指的是干线，行驶在主干道、公共交通专用道上的市区跨区域线路，连接首尔市内各区域中心。绿车代表的是支线，向干线和地铁站运送乘客。红车是市郊快线，连接首尔市与各卫星城。黄车意味着市内环线，在市区内环线运行。
此外，为实现公交优先，首尔市重新设置公交专用道。把快速公交系统(BRT)专用道移到路中央，车站也设在路中央，如此就避免了公交车进出站与社会车辆交叉引起的拥堵。通过首尔全市余辆公交车上安装的卫星定位系统，中心还可实时监测公交车的位置、速度、到站时间和车辆间隔，据实时路况灵活调配公交车辆、及时发布公交服务信息。乘客还可以通过APP软件实时查询公交车到站时间等，选择最省时的线路。为实现快速通勤，首尔市不仅建设完善了地面公交与地铁线路的接驳通道等，还提供公用自行车，为市民放弃私家车改乘公交出行提供条件。
世宗：强制公务员搬家但不强拆民房
“韩国政府支持鼓励国民前往地方城市生活，并且在生育和升学方面提供政策优惠。”首尔市政府相关人员并不回避人口密度过大等“大城市病”对韩国的困扰。韩国为首尔“分忧”的“疏散”做法，还体现在对新行政首都世宗市的建设。世宗从韩国已故总统卢武铉执政时开始，历经10年的反复论证及建设，于年7月1日正式成立。韩国政府已宣布包括国务总理室、企划财政部以及国土海洋部等下设机构从年开始分阶段迁往世宗，约有13万人生活在这座距首尔多公里的新城市，其中包括2万公务员及他们的家属。
在世宗，该市行政中心复合城市建设厅相关人员介绍说，世宗市面积为.23平方公里，建设规划共有6大部分，包括中央行政区、尖端知识基础区、医疗福利区、文化国际交流区、大学研究区及都市行政(地方政府行政)区。城市的中心地区是一片湖水公园。此外，为将城市打造成舒适和放松之地，世宗计划成为无电线杆、无垃圾桶、无围墙、无广告牌和无地上停车场的“五无”城市。
按照规划，世宗人口有望在年达到30万人，到年增至50万人。对于“世宗目前还在建设，各项条件远不及首尔，公务员们是自愿前来的吗？”世宗市行政中心复合城市建设厅发言人李延昊(音)回答说，政府强制规定相关部门公务员必须来世宗上班，许多公务员已把家搬到世宗。此外，房价也是吸引人的一个地方。世宗现在的平均房价约为每平方米2万元人民币，不到首尔的一半。李延昊说，现在许多人没有搬过来不是不愿意，而是许多住宅楼没有修建好。世宗市政策企划官安承大表示，医院等基础设施已完善，等自己的子女完成教育之后，他的妻子也会搬至世宗。
对于世宗的发展模式，长期研究城镇化问题的易鹏表示：“世宗规划的50万人口目标完全能实现，但时间可能比规划的要晚。中国要学习借鉴韩国城镇化过程中的绿色低碳，我们的城市在管理水平和能源消耗方面与世宗相比还是有差距。要客观认识到大城市的疏散必须要遵循规律，不能简单以政治挂帅来推动。我们需要从经济规律和人口分布规律来入手，达到疏散的目标”。从国家战略上疏散城市的人口、功能，在新城的建设中充分展示环保、绿色以及低碳等理念，并且能带动就业，这些都值得中国借鉴。
对世宗市建设过程中“有没有强拆”现象，对方的回答是：“政府前期做了大量沟通工作，当地居民不同意就一直和他们协商沟通，直到他们同意为止。我们没有出现过强拆现象”。
釜山：棚户村就地特色改造
不仅首尔采取疏散、转移的做法，韩国最大港口城市、多万人口的釜山也同样如此。据釜山市国际关系咨询大使介绍，釜山市通过产业转移和升级，将部分产业转移至周边城市，因此导致釜山人口小幅下降，但这并不影响釜山未来的发展。
在釜山，最让人印象深刻的是城中村——甘川村的改造，眼下中国城镇化进程中正需要破解城中村改造的政策和资金难题。
甘川村面积很小，只有0.62平方公里，但人口最多时住过3万人。甘川村现在以“文化村”命名，据文化村讲解员介绍，直到20世纪50年代，甘川还是一个贫困村，住着 的难民，当时很多人家只有十几平方米，村里也没有自来水和排污管道。在中国的城镇化进程中，对这种村子常一拆了之，但韩国选择的是就地改造，改善基础设施，并注入文化和艺术元素，让它成为一个富有小资气质的文化创意区。年，当地政府开展公共艺术项目，邀请艺术生和艺术家来装扮村庄、举办画展，使其逐渐扬名，还被选为“亚洲最美丽的村庄”。甘川文化村以其多层次的社区布局重建，阶梯式修建是为了避免房子间的相互遮挡。村内住户仍用公共卫生间，但里面很干净，没有难闻的气味。不过，很多年轻人认为这里还是不方便，更愿意到大城市去生活。
甘川文化村这样的做法在亚洲很少见，这种成功案例，对中国的城中村改造有重要的借鉴意义。首先，要转变城镇化就是“大拆大建”的固化思维，而是可以像甘川村那样，根据自身特色改造改建。这样的建设思路能有效防止城市建设“千城一面”的现象。因地制宜，一城一策，充分保留地域文化和特色的城中村改造，才是未来中国城镇化的发展方向。其次，这样的建设方式，要求地方政府摆脱对土地财政的依赖。如果不从根本上扭转地方收入严重依赖土地财政的现状，中国的地方政府就有无穷的欲望把一片片城中村拆掉，重盖高楼。
韩国的现代化起步比中国早，因此中国现在城市建设中遇到的“大城市病”等问题韩国也经历过，韩国在经济规模提升之后，市政部门重新回归到对人的 对于居住在成都郊区龙泉驿城区的马东风来说，从10月份起就不用再倒腾两三趟公交车到成都市区办事了。家门口的地铁2号线可以直接穿过整个成都市区，甚至与成青快铁无缝对接，可以坐到青城山脚底下。“我们已经开始享受到卫星城带来的生活便捷了。”马东风愉快地说。
“成都将构建‘1个特大中心城市+7个卫星城+6个区域中心城+10个小城市’的城镇骨架。”谈及成都市即将出台的“卫星城”总体规划，该市规划局总规划处潘振处长解释说，1个特大中心城市由中心城区和天府新区（直管区）构成，7个卫星城则如卫星环绕星球一般，由龙泉驿、温江、新（都）青（白江）、郫县、双流、新津、都江堰等周边城市构成，“从而破解城市病，大城市发展不再是摊大饼的格局”。
就此，四川省社科院副院长盛毅指出，治疗大城市病，必须挖出病灶，解决其核心问题——城市居住人口过密且持续攀升，导致土地、交通、配套资源的紧张，将向空中延伸的城市空间平面铺开，设置多层次城市系统构架，推进新型城镇化体系，构建以特大中心城市辐射周边卫星城、卫星城环绕特大中心城市的“交互性”城镇骨架，才能最终为成都人民提供幸福感更高的品质生活。
产业溢出
去年年底，成都市委经济工作暨城镇化工作会议召开，会议提到，年成都将“稳中求进、改革创新、统筹发展”，进一步肩负起全省“首位城市”发展责任。同时，成都作为“成渝经济带”上的重要一极，其未来的经济、产业发展承担着不可估量的重要作用。
数据显示，目前落户成都的世界强企业已为家，这其中有超过家企业都集中在成都高新区，可见成都也已成为了海外资本、沿海资本“西进”战略中的一处高地。在其聚集效应显现的同时，由于人口、产业等在中心城区过度集聚导致的城市病问题也因此发生。
对此，多位专家学者指出，在这一背景下，必须看到成都吸引投资、产城发展的速度正在、也必将逐级增长，大量的新进项目和随之而来的就业岗位让中心城区的城市建设压力随之增大。而无论是对人而言，还是对城市而言，长期积蓄压力，则会造成“亚健康”状态，出现一系列病状。因而为中心城市“减压”刻不容缓。“如何将中心城区的功能外溢分流出去，已经成为城市决策者迫切解决的问题。”
在此背景下，建设“卫星城”的概念越来越深入人心。
从国外卫星城承接功能外溢的发展阶段来看，最先向卫星城转移的是制造业，然后是商业、零售业，最高级是商务办公业，且在转移过程中不单纯是吸收，也伴随着产业的升级调整和优化。
“成都在上世纪90年代就曾提出过卫星城建设，但彼时的卫星城只能称之为‘卧城’——居民的工作和文化生活仍在主城，只是晚上在那里睡觉休息，当地的消费、产业、配套较为滞后。而目前，成都的卫星城将更重视‘城’的概念，将具有就业机会，其中心应该是现代化的。同时用完善的高速交通线把卫星城和主城联系起来，主城的功能就扩散到卫星城去。可谓是多中心敞开式城市结构。”潘振表示，这为控制大城市人口过分膨胀，疏散大城市的部分工业和人口提供了有力支持，同时也抵消了大城市对周围地区的人口吸引力。
按照规划，成都的中心城区人口将控制在万以内，同时围绕中心城区打造的7个卫星城，将分担并转移中心城区的功能、人口和产业。
在盛毅看来，随着成都的不断发展，各颗“卫星”已经在自己的优势基础上逐步完善，渐渐分担起了中心城区的部分功能。比如青白江区和新都区、新津县分别分担了成都中心城区的物流功能、新材料产业，并得到科学分解；都江堰则根据自己的文化底蕴和自然资源分担着文化、旅游的功能；龙泉驿区已逐步形成以中高端和新能源汽车制造为主的产业集群，分担着制造业的功能……
“以前捡到篮子里的都是菜，现在通过承接市中心产业溢出的项目，使得我们的工业也实现了提档升级。”新津县工业园区（新材料产业功能区）管委会经济发展局局长黄辉表示，新津的食品、机械加工、新材料正沿着“产业高端”和“高端产业”两个方向推进。
产城一体
卫星城的发展，离不开基础设施建设。成都近年大力实施“交通先行”战略，构建全域内的立体交通体系。龙泉驿区是从交通建设中得益的卫星城之一，快速通道、高速路、轨道交通网络都在迅速完善。马东风和这座小城的居民们已经成为交通建设的受益者。
成都还提出卫星城将建设10分钟公交圈，这意味着市民能在10分钟之内步行到达公交站点，包括轨道站点、常规公交站点、自行车租赁点等。
要让卫星城发挥功能，其中一个很重要的条件，即要建立快捷交通通道。”盛毅提到，卫星城距离主城区在30-70公里的范围内，同时配套完善的高速、快速、城际轨道交通，让人们可以通过公路、轻轨、地铁或快铁等交通工具快捷往返。
“在市场经济下，人们都是用脚投票。科学的规划、优质的配套、美好的环境能够吸引人口的聚集，那么卫星城也应遵循这一思路来建设。”潘振表示，“便捷的交通可能让就业在主城区、居住在卫星城的人口增加，但这并非卫星城的根本目的。要让卫星城突出‘城’的概念，那么卫星城也需要提供相应的就业机会，卫星城也需要自己的产业。”
潘振举例说，北京周边某些地方因为房价便宜，交通相对便捷，吸引了大量的居民，但并没有配套良好的就业环境，每天一大早人群涌向地铁站、高速路，对于缓解中心城市压力的作用并不明显。
对此，年成都市委经济工作暨城镇化工作会上提出了明确的思路，成都将坚持走形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效的新型城镇化道路，加快打造中西部地区最具承载能力、带动效应和竞争优势的现代化特大中心城市群。
“卫星城作为成都特色的新型城镇化建设目标，其承载产业的规划思路必须放到更大的环境中去考量。”潘振以龙泉汽车产业为例指出，龙泉位于成渝经济带的重要节点，协同配套重庆、内江装备制造、汽车零部件等上下游产业，形成制造中心，因此需要产城融合才能构建“引凤之巢”。
此外，盛毅表示，要形成真正的卫星城，这七大城市建设中，“医疗、教育、生态等方面的建设也必不可少”。
对此，潘振介绍说，目前成都中心城区的教学资源、医疗资源已经逐步在与“卫星城”洽谈，形成师资力量、医疗团队的部分分流。同时，软环境方面，也切实遵循着中央城镇化工作会议提出的“要让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”进行规划。
“如何给已经来到成都、未来到成都的‘成都人’打造更幸福的城市环境，是进行规划和建设的灵魂。”潘振如此说道。
信息来源：清华同衡科研与信息中心
文章转自《清华同衡规划播报》
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